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在新冠肺炎疫情突发后，全国各地的医疗机构需要大量的医疗物资保障，这构成对我们国家医药储备制度的一次重大考验。尽管国家有关部门已经在第一时间内，通过调用已有储备、组织医药生产企业应急生产等方式筹措抗击疫情所需要的医疗物资，但由于短时间内疫情爆发超出负荷能力及疫情导致的交通管制、相关工作人员经验不足等原因，医疗物资短缺的现象仍然严峻。短缺背后所反映出的更深层次的问题即为我们国家医药储备制度尚存在不足之处。因此，在本次
20世纪70年代，为了适应战备需要，我国开始实施医药储备制度。[注1]之后医药储备又逐步从单纯的战备扩大到应对各类突发事件。1997年，国务院发布《国务院关于改革和加强医药储备管理工作的通知》，在中央统一政策、统一规划、统一组织实施的原则下，对国家医药储备体制进行改革，建立中央与地方两级医药储备制度，实行动态储备、有偿调用的体制。同年，财政部发布《国家医药储备资金财务管理办法》，加强国家医药储备资金管理，确保国家医药储备资金的安全和保值。1999年，国家经济贸易委员会(已变更)对《国家药品医疗器械储备管理暂行办法》（1997年发布）进行修订，发布《国家医药储备管理办法》，逐步加强和完善医药储备管理工作。2003年发布、2011年修订的《突发公共卫生事件应急条例》将医药储备纳入公共卫生事件应急储备体系中。新冠肺炎疫情爆发后，2020年2月7日，国家发展改革委、财政部、工业与信息化部为保障医疗防护紧缺物资供应，提高防控保障能力，加强疫情防控工作，就发挥政府储备作用支持应对疫情紧缺物资增产增供，发布关于《发挥政府储备作用支持应对疫情紧缺物资增产增供的通知》。
我国目前医药储备的模式是，由主管部门依据国家灾情、疫情的需要制定医药储备计划，并将储备资金下达至承担医药储备任务的企业，由其按照计划储备医药物资并进行管理。在国家发生突发事件时，按照规定的程序进行储备医药物资的动用。
《国务院关于改革和加强医药储备管理工作的通知》《国家医药储备管理办法》第2条、《中华人民共和国药品管理法》第92条、《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第63条均规定了我国建立中央与地方两级医药储备制度。
《国务院关于改革和加强医药储备管理工作的通知》与《国家医药储备管理办法》第12条均对中央和地方两级分别负责的医药储备范围进行了规定：“中央医药储备主要负责储备重大灾情、疫情及重大突发事故和战略储备所需的特种药品、专项药品及医疗器械；地方医药储备主要负责储备地区性或一般灾情、疫情及突发事故和地方常见病防治所需的药品和医疗器械。”
根据《国家医药储备管理办法》第13条的规定，我国医药储备实行严格的计划管理。中央和地方医药储备计划，分别由中央和地方的医药储备管理部门下达。第14条对医药储备年度计划制定的原则和程序，进行了更详细的规定，每年2月底前，中央医药储备管理部门依照国家有关部门的灾情、疫情预报，按照实际需要和适当留有余地的原则，商卫生、财政等部门后制定年度中央医药储备计划，下达给有关企业执行，并抄送有关部门。地方医药储备年度计划，参照中央医药储备计划并结合当地实际情况制定，于4月底前上报中央医药储备管理部门备案。
医药储备需要大量的资金支持，即国家医药储备资金。该储备资金主要用于储备重大灾情、疫情等突发事件和战略储备所需的医药商品储备，必须保证专款专用。
根据《国务院关于改革和加强医药储备管理工作的通知》及《国家医药储备管理办法》第34条的规定：“中央与地方两级医药储备所需资金分别由国务院及各省、自治区、直辖市人民政府负责落实。”根据《国家医药储备资金财务管理办法》第6条、《国家医药储备管理办法》第37条的规定，由各级医药储备管理部门按照储备计划会同同级财政部门下达拨付至承担医药储备任务的企业。
根据《国家医药储备管理办法》第3章的规定，承担医药储备任务的企业，由医药储备管理部门根据企业管理水平、仓储条件、企业规模及经营效益等情况商同级财政部门择优选定。承担医药储备任务的企业必须是国有或国有控股的大中型医药企业，且GSP应达标或基本达标，不存在亏损的情况。
承担医药储备任务的企业主要职责为依照医药储备管理部门下达的医药储备计划，在储备资金到位后进行执行，保证储备计划（品种和数量）的落实并进行相应的管理工作。
《国务院关于改革和加强医药储备管理工作的通知》中指出：“需紧急动用国家储备的药品和医疗器械时，原则上由地方储备负责供应，中央储备补充供应。”《国家医药储备管理办法》第25条对医药储备的动用原则进行了更为详细规定：“1.发生一般灾情、疫情及突发事故或一个省、自治区、直辖市区域范围内发生灾情、疫情及突发事故需紧急动用医药储备的，由本省、自治区、直辖市在省级医药储备内负责供应；2.发生较大灾情、疫情及突发事故或发生灾情、疫情及突发事故涉及若干省、自治区、直辖市时，首先动用本省、自治区、直辖市医药储备，不足部分按有偿调用的原则，向相邻省、自治区、直辖市人民政府或其指定的部门请求动用其医药储备予以支援，仍难以满足需要时，再申请动用中央医药储备；3.发生重大灾情、疫情及重大突发事故时，首先动用地方医药储备，难以满足需要时，可申请动用中央医药储备；4.没有建立地方医药储备的省、自治区、直辖市原则上不得申请动用中央医药储备。”
若地方需要动用中央医药储备，需要符合程序上的规定，根据《国家医药储备管理办法》第26条，需由省级人民政府或其指定的职能部门向中央医药储备管理部门提出申请，由其进行审核批准后下达调用药品、医疗器械品种、数量通知单，由有关承储单位组织调运相应的储备药品、医疗器械。同时，根据《国家医药储备管理办法》第27条的规定，中央医药储备管理部门也可在有偿调用的原则上，根据需要依职权调剂、调用地方医药储备。
当遇到紧急情况需要尽快动用物资时，根据《国家医药储备管理办法》第29条的规定，承担储备任务的企业接到中央医药储备管理部门的电话或传真，可按要求先发送储备药品、医疗器械。一周内由申请调用的省级人民政府或其指定的职能部门补办有关手续。
关于承担医药储备任务的企业在动用医药储备中的义务，根据《国家医药储备管理办法》第18条、第28条的规定，企业接到调用通知单后，须在规定的时限内将药品、医疗器械发送到指定地区和单位，并对调出药品、医疗器械的质量负责。并且在调出药品、医疗器械后，应按储备计划及时补齐储备药品、医疗器械品种及数量。
发生需要动用医药储备的灾情、疫情等突发事件时，只有对物流运输加以保障，才能保证相关应急医疗物资能够及时送达急需地区。
《突发公共卫生事件应急条例》第32条规定：“突发事件发生后，铁路、交通、民用航空行政主管部门应当保证及时运送”；《国家医药储备管理办法》第28条规定：“有关部门和企业要积极为紧急调用储备药品、医疗器械的运输提供条件”。
为了新冠肺炎疫情防控工作的有效进行，切实做好应对疫情各类应急物资、生活物资、重点生产物资、医护及防控人员的运输保障工作，保障应急物资运输车辆的顺畅通行，交通运输部于2020年2月发布《交通运输部关于切实保障疫情防控应急物资运输车辆顺畅通行的紧急通知》。该通知主要包括了以下内容：向社会公开应急运输电话，及时受理和解决应急物资运输车辆通行中的相关问题；进一步简化《通行证》办理流程，方便应急物资运输车辆高效便捷通行；切实保障应急运输车辆顺畅通行，在保障检测质量的前提下，快速检测通行；进一步严格应急运输保障工作纪律。
为了更好地执行和落实医药储备计划，需要加强对有关部门、有关企业执行政策情况、医药储备资金的使用情况进行监督和检查。《国家医药储备管理办法》第八章及《国家医药储备资金财务管理办法》第四章均进行了相关规定。
相比美国国家和地方相关政府机构对国家战略储备物资的存储范围、采购渠道、存放维护、申请调拨、运输保障、配发使用、回收利用、动员演习等环节均有制定完善的法律法规、应急预案和保障计划。我国现有的医药储备制度规范较少，规定也较为原则，且目前关于我们国家医药储备制度规定最为详细的《国家医药储备管理办法》发布时间为1999年，难以满足现阶段的需求；发文机关、该办法规定的国家医药储备主要管理部门国家经济贸易委员会也已于2003年被撤销。因此，急需根据新的时代背景针对医药储备的各个环节制定详细的规定、预案或计划，为科学开展国家医药战略储备工作提供统一的法律基础。
医药储备管理部门在历史上经历了多次变更，1998年之前医药储备工作由原国家医药管理局负责，1998年国家医药管理局被撤销后，改由原国家经济贸易委员会管理，2003年管理部门又改为国家发展和改革委员会，2008年，国务院机构第5次改革，国家药品储备工作由工业和信息化部负责。[注2]因此，现行有效的医药储备制度的相关规定中所提及的主要管理部门也因规定本身发布时间的不同而存在差异（如下表），目前国家尚未根据机构改革的最新情况对医药储备制度进行修订。且部门设置的调整和变更会导致职能机制和沟通渠道相应发生变化，但在实际工作中却并未及时更新，造成各部门之间的职能混乱。
同时根据上表可以看出，地方医药管理部门并未在国家级制度层面上被明确规定，因此导致在实践中各地主管部门形式多样化，分属不同的上级部门主管，具有不统一性，不利于国家的管理。灾情、疫情等突发事件发生后容易导致各地信息难以互通，资源未共享或重复供应的情况。[注3]而在此次疫情抗击工作中，《国家发展改革委、财政部、工业和信息化部关于发挥政府储备作用支持应对疫情紧缺物资增产增供的通知》明确了地方管理部门为省工业和信息化厅，急需对其他规定进行相应的修订。
我国采用了中央和地方并行的两级医药储备制度，但关于医药储备地方管理部门的级别问题，存在体系上不一致的情况，具体如下：
从上述规定中可以看出，医药储备地方管理部门的级别有省级和县级以上两种规定，存在体系上的不一致，需要进行统一的规定。
建议修订相关法律法规，在确立中央及地方医药分级储备制度的基础上，统一地方医药管理部门的级别，消除现有规定的冲突。
同时根据国务院机构改革的最新情况，对相关法律法规进行修订，明确我国医药储备中央管理部门为国家工业和信息化部，并对地方管理部门在国家级制度层面上进行统一的明文规定，建议参考《国家发展改革委、财政部、工业和信息化部关于发挥政府储备作用支持应对疫情紧缺物资增产增供的通知》，以省工业和信息化厅作为地方管理部门，解决地方管理部门多样化的现象，消除各地信息难以互通的问题，并明确各级储备体系之间的关系，地方储备管理部门在中央管理部门的领导下结合地方情况进行相应的管理工作，从而构建系统完备的两级医药储备体系。
我国医药储备制度的相关规定仅对负责储备资金下拨的部门进行了规定，但关于下拨的具体方式和程序并未涉及，实践中主要是采用一次性下拨的形式。根据《国家医药储备资金财务管理办法》第7条及《国家医药储备管理办法》第38条的规定，当出现规定的情形时，由医药储备管理部门会同同级财政部门对医药储备资金进行调整或收回。但是，如果承担储备任务的企业经营状况出现危机难以履行储备职能而导致需要对储备资金进行调整时，管理部门对于已经一次性下拨完毕的资金则难以实现全面收回，存在一定的风险。
根据《国家医药储备资金财务管理办法》第4条的规定，国家医药储备资金主要来源有三个：中央财政拨款（包括以前年度拨入的医药储备资金）；银行专项贷款；国内外有关单位的捐款及其它资金。
建议在相关法律法规中调整医药储备资金的下拨方式并明确下拨程序，如采取分期拨付的下拨方式，由医药储备管理部门会同同级财政部门先拨付一定比例的资金，稳定渠道、保证库存，灾情、疫情等突发事件发生后，实际调用医药储备的时候再支付医药储备资金余款。[注4]这样既能保证应急医疗物资的供应，又允许企业根据市场情况进行库存的流动、更新，避免医疗物资的浪费。或者采取企业向银行贷款、政府贴息补偿的方式，[注5]降低储备资金的风险，加强对储备资金的监管。
在医药储备资金的来源上，还可以考虑其他多样化的来源，对《国家医药储备资金财务管理办法》第4条进行补充规定，例如同时建立相关保险制度，为相关疫情等突发事件投保以不断增加和补充后续医药储备的资金，建立多元化的医药储备资金体系。
根据现有的规范，我国医药储备的品种和数量由按照灾情、疫情预报的实际需要和适当留有余地原则制定的医药储备年度计划进行确定。该规定较为空泛，在实践和落实中缺乏可操作性，需要加以具体化。
关于医药储备的形式，《国家医药储备资金财务管理办法》第8条规定：“为确保国家医药储备资金有效使用，在没有发生特大灾情、疫情等突发事件时，国家拨付的医药储备资金，应有资金总量的70%以上以实物形态储存在储备企业。”《国家医药储备管理办法》第21条也有类似规定。上述规定体现了目前我国医药储备以实物储备为主，储备形式较为单一，但突发事件具有不可预测性，已有的实物储备难以满足突发事件的需求，而大量全面的实物医药储备也可能会导致一定程度上的浪费。
首先，建议对《国家医药储备管理办法》第14条关于医药储备年度计划定制的规定进行具体化、详细化。在品种的确定上，除了按照灾情、疫情预报的实际要，还可以参考日常短缺药品的品种，进行一定量的储备。在数量的确定上，医疗物资的种类不同，生产能力、可获得性、保障人数、有效使用时间等均存在差异，因此在制定年度计划时，应当对不同的医疗物资所需的数量进行区分规定。
《中华人民共和国药品管理法》第94条规定了“国家建立药品供求监测体系，及时收集和汇总分析短缺药品供求信息，对短缺药品实行预警，采取应对措施”，即将生效的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第64条也规定了“国家建立健全药品供求监测体系，及时收集和汇总分析药品供求信息，定期公布药品生产、流通、使用等情况。”这一定程度上反映了药品供求监测体系从监测短缺药品逐步扩大到监测日常用药，建议在医药储备制度相关规定中进一步明确，建立完备的供求监测系统，在日常医疗物资的销售、使用过程中做好记录，以确定不同医疗物资的供求关系，在制定年度储备计划时提供数据支持。
其次，由于突发事件具有不确定性，医药储备计划中的品种和数量往往难以做到完全满足突发事件发生后的需求，因此建议在制定年度储备计划的同时，明确规定在突发事件发生后应当由医药储备管理部门对所需医疗物资的品种和数量及时进行增补和更新。
在比较法上，关于医药储备的品种，美国主要分两类:一种叫做12小时紧急物资(12-hour push package)，主要是储备国家储备库中的一些通用医疗物资，在突发事件发生后的早期且对事因和类型尚不完全明确的情况下，能够在12小时之内运达事发地点；一种叫做供货商管理库存物资(vendor managed inventory, VMI )，是针对性紧急物资，在启运之前通过合约储备于供应商处，经批准可在24到36小时内送达事发地点，可以有针对性地满足事因已经或基本明确，除“push package”之外还需要其他物资供应的突发事件的需要。我国也可以借鉴此种分类方式，对通用医疗物资和有针对性的医疗物资进行区分，设置不同的储备数量、储备地点、审批流程、运输方式等，如对于通用医疗物资，因其使用的广泛性，相对于针对性医疗物资可以适当的增加储备数量和储备地点，简化审批流程，采取更快捷的运输方式等。
在储备形式上，对《国家医药储备资金财务管理办法》第8条进行完善，除了实物储备和资金储备，建议还可以将储备数量和生产能力相结合，增加生产力储备。采取政府购买的方式要求部分企业具备一定期限内的医疗物资生产能力，承担生产力储备任务，在重大公共卫生事件发生时，进行相关医疗物资的生产，以满足短时间内的医疗物资需求。同时由于一些突发事件的不可预测性，可以与国内外科研机构和生产厂商开展合作，提供科研经费和采购订单，以备根据突发情况研究开发新产品。建立起实物、资金、生产能力相结合的多样化的医药储备机制，不同的储备方式之间可以根据需求的特点分析确定相应比例。
在此次抗击新型冠状病毒肺炎疫情过程中出现的一个重大问题便是医疗物资的调配问题。我国虽然实行的是中央和地方两级的药品储备体系，但是依然存在信息沟通不畅，中央与地方，各地之间的信息难以做到及时共享，导致医药储备难以在第一时间进行科学高效的调配，加重了医药物资匮乏的现象。
在信息技术高度发达的当下，建议建立全国范围内的医药储备信息网络共享平台并加以制度保障。通过该网络共享平台实时掌握各地区的医药储备情况，以便管理部门就近从储备充足的地区调配所需医疗物资，提升医疗物资跨地区调配的效率，第一时间解决突发事件造成的地区性医疗物资紧缺问题。
同时利用该信息网络共享平台还能对各地的医疗物资实物储备的使用期限进行把控，以便定期对储备医疗物资进行实时更新，同时监督企业执行储备的落实情况，对于执行不到位的可以立即责令调整或给予相关惩罚。
医药储备的调配效率很大程度上依赖于物流运输，而突发事件的发生还可能伴随着交通管制，因此对于物流运输的保障显得尤为重要。但目前关于医疗物资的物流运输保障，仅存在粗略的规定，缺乏具体的相关规定。针对本次新冠肺炎疫情防控工作的运输保障问题，交通运输部2020年2月发布《交通运输部关于切实保障疫情防控应急物资运输车辆顺畅通行的紧急通知》，该紧急通知的发出不仅体现了国家对保障疫情防控应急物资运输问题的重视，也同时反映出此前国家对应急储备物资运输缺乏制度性保障。
建议对突发事件中的医药储备物流运输保障进行详细具体的规定，建立完备的医药储备物流保障体系，以弥补制度空白，应对之后可能出现的各类需要动用医药储备的突发事件。
首先，我国可以参照域外的经验适当设置应急医药调配中心，可以选择人口数量众多、辐射范围广的交通枢纽城市，以确保在公共卫生事件发生后能够第一时间将所需物资送达所需地区，实现中央与地方、各地之间的联动。[注6]
其次，以快速通行证等形式在突发事件造成交通管制的情况下，依然保证应急物流运输的快速通行。
再者，可以借鉴域外的经验，建立健全应急医疗物资国家物流体系和军民共享机制，在必要时可以由管理部门申请调用军队和公安力量，充分发挥军队在应急保障方面的各种资源优势，为所在地区的国家医药储备物资储备、调用、配发提供安全保障和后勤支援，确保医疗物资能够迅速、安全的分发到所需地区的人员手中。
同时，在医疗物资运输的同时，也可以考虑适量的配备药剂师和医师，对医疗物资的发放和使用进行专业的指导。
灾情、疫情等突发事件的发生，需要根据实际情况对医药储备进行动用，而当突发事件得到完全控制后，可能存在已动用的医疗物资剩余的情况，此时则需要对该部分剩余物资进行收回等处置，目前我国对此缺乏相关规定，存在制度上的空白，急需在相关规定中予以明确，避免物资的浪费。
建议规定由地方管理部门就近对剩余的医疗物资进行收回，制作清单，并统一纳入当地医药储备中，若有超出储备范围的部分则可以在市场上进行流通，收回的资金纳入当地医药储备资金。之所以由地方管理部门就近收回，一方面，就近收回可以节约成本、提高效率；另一方面，由于我们国家医药储备跨地区调用采取有偿调用原则，所以即使是跨地区调用的医疗物资存在剩余，由当地管理部门进行收回也不存在直接障碍。